”Elegid, compatriotas! O
un mar de petróleo en que
se ahogue la soberanía, o
la sagrada soberanía
a flote aunque sea en un
charco de petróleo”
Diario La Epoca - 27-07-1927
Citado por C.E.Solberg en
“Petróleo y Nacionalismo en Argentina”
A QUE VIENE LA NUEVA
LEY
La sanción de la ley de Hidrocarburos, No.
27007, viene a cerrar la estructura
legal de un ciclo de retroceso de una política oficial que, iniciada con la
toma del 51% del capital social de YPF S.A, declaraba apuntar al logro de la
soberanía hidrocarburífera.
A las limitaciones que ya se mostraban en la
recuperación de YPF, se sumaron luego las falacias de la Ley de Soberanía
Hidrocarburífera y su decreto reglamentario, y el acuerdo de YPF con Chevron,
que consagró la subordinación de una genuina política nacional a los dictados
de los intereses de las multinacionales petroleras, particularmente norteamericanas.
Y que además refirmó el manejo discrecional y autoritario de la política
energética, demostrado por el secreto que rodea a las condiciones contractuales
con Chevron y por la falta de solidaridad con Ecuador, país donde se había
condenado a la empresa por delitos contra el ambiente. El fallo de la Corte
Suprema que rechazó el bloqueo de los activos de Chevron, no solo ratifica la
jurisprudencia de época de los ´90, sino que confirma el alejamiento de la
doctrina determinada por el fallo del juez Salvador Lozada en el caso
Swift–Deltec, que aprobara las
reparaciones judiciales ante agresiones externas. Más tarde, el generoso
arreglo de compensación a Repsol por la toma de sus acciones -si bien estuvo
orientado principalmente por una política generalizada de buena letra ante la
comunidad financiera internacional- reforzó el viraje de la estrategia en el
negocio hidrocarburífero para alinearla con los intereses de las
multinacionales del sector.[i]
La nueva ley 27007 refuerza las excepciones y ventajas que se otorgan a las empresas que invierten en el sector en los contratos de concesión, incluidos en la ley 17319 y puestos en vigencia por la administración Menem. Entre otras medidas, se facilita la exportación de crudo y la libre disponibilidad de las divisas, se amplían los plazos de concesión, se concede un status especial a la concesión para explotación de hidrocarburos no convencionales, se limita el porcentual a pagar por regalías y otros gravámenes a la producción -independientemente de cuál sea la autoridad concedente- y se contemplan reducciones a las regalías en el caso de explotación con técnicas especiales (estimulación -´fracking´-, producción terciaria, petróleos extra pesados, offshore).
Se modifica profundamente la anterior ley 17319 (de 1967) estableciendo bases uniformes para el otorgamiento de las concesiones y el pago de regalías, y se aboga para que las distintas jurisdicciones -el Estado Nacional y las provincias- fijen condiciones similares en el tratamiento impositivo y en los requerimientos de política ambiental a imponer a las empresas. Estas condiciones, de por sí recomendables, surgen como reacción a las consecuencias de la aplicación caótica de la ley “corta”, que permitió el avance de las dirigencias de las principales provincias petroleras -a veces en connivencia y otras en conflicto con las autoridades nacionales- en el manejo de las concesiones, y la participación de empresas provinciales como socios privilegiados. Ahora la ley prohibe que se reserven áreas para empresas con participación estatal, y que éstas se asocien a las multinacionales con ´acarreo´, es decir sin aportar a las inversiones proporcionalmente a su participación accionaria.[ii]
La nueva
ley viene a correr un telón de olvido e
impunidad sobre los incontables incumplimientos de la ley 17319, que llevaron a
la pérdida del autoabastecimiento y de gran parte de las reservas de
hidrocarburos, acrecentando el poder de las empresas frente a la debilidad del
Estado. Pero principalmente se pretende instalar un horizonte de
“gobernabilidad” en la política hidrocarburífera, que asegure la continuidad de
los negocios con las grandes empresas en el período de transición política que
atravesamos hasta diciembre de 2015, y después; y que sea el Gobierno Nacional
el que asegure ese clima de confianza, facilidades y estabilidad de las reglas
que reclama el llamado ´establishment´, reduciendo la ingerencia de las
provincias.
EL PAPEL DE YPF
En este proceso,
YPF cumple un papel determinante[iii].
Ha reafirmado su posición de empresa líder por su predominio en el sector de
downstream (refinación, distribución y comercialización) y por la recuperación, o leve crecimiento, en
la extracción de gas y petróleo -se va a convertir en la principal productora
de gas tras la compra de los activos de Apache- pero sobre todo por su carácter
de herramienta de las políticas del Gobierno Nacional. Sin embargo sigue en pie
su carácter de sociedad anónima, no sujeta a auditorías por el Estado, en
abierta violación al art. 85 de la Constitución
Nacional y a la ley de administración financiera del Estado Nacional, lo
que resulta incomprensible desde un punto de vista sensato de las ciencias de
la administración y control. Financia sus inversiones con los aumentos apreciables
de los precios de las naftas que se le conceden, y que aprovechan las otras
empresas, aun cuando su producción declina. Y también con la obtención de
créditos y emisiones de bonos, apalancados por el Gobierno Nacional y pagados en
buena medida por el ahorro de los argentinos.
Gran
parte de esos fondos -y las inversiones de las empresas extranjeras en sus
sociedades con YPF, como lo ha hecho Chevron- se concentran en la exploración y
explotación de hidrocarburos no convencionales en Vaca Muerta. Ya hemos
señalado que no parece ser esa la prioridad más conveniente para YPF y para el
país, privilegiar estas explotaciones frente a las de los yacimientos
convencionales, y apuntar más a la extracción de petróleo shale, cuando el
mayor déficit de producción en el país se encuentra en el gas. No parece ser una buena decisión
además, teniendo en cuenta que los costos de producción son muchísimo mayores que
en la explotación no convencional y se requiere una mayor proporción de insumos
y tecnología importados. Y por sobre todo, avanzar sin responder adecuadamente
a la resistencia que genera en la población de gran parte del país la
aplicación de la fractura hidráulica, el “fracking”, que está siendo objetado
en la mayoría de los países o zonas donde se utiliza, aun en EEUU, y en algunos
casos prohibido.[iv] No se puede ignorar que el art. 41 de la Constitución Nacional
preserva el derecho de todos a vivir en un ambiente sano, y obliga al cuidado
del ambiente y a la utilización racional de los recursos naturales, preservando
el derecho de las generaciones futuras, lo que no parece estar sucediendo en
las actuales operaciones no convencionales, si atendemos a las denuncias de las
poblaciones vecinas a las explotaciones.
ESTAMOS EN EL MUNDO
Además de
Chevron otras multinacionales como Exxon, Shell y Total también se adjudicaron
concesiones en las formaciones shale en el país, pero el ritmo de exploración
aparece muy lento, y no hay reportes de producción significativa y de
abastecimiento de petróleo o gas shale desde esas concesiones. Y se observa que
los montos de inversión comprometidos, o no se conocen o son ínfimos -de 250 o
300 millones de dólares por empresa- cuando se estiman en varios miles de
millones anuales la cantidad necesaria para solucionar nuestra crisis[v].
Mientras se señala que son los riesgos de operar en Argentina la causa
principal de la escasa inversión, las multinacionales responden a su estrategia
en el plano internacional, a la que subordinan su accionar en el país.
El precio
del petróleo ha bajado casi un 35 % en un año, llegando a alrededor de los U$
70 el barril en los distintos mercados globales (WTI, Brent, Arab Light, Cesta
OPEP). La explicación más común que se ofrece es que la gran producción de
shale en EEUU, junto a cierto freno a la demanda por parte de China, India y
otros grandes consumidores, ha hundido los precios. Sin embargo, el crecimiento
en EEUU en producción de petróleo y líquidos ha sido en los últimos años -2009 a 2013- de sólo unos
3,5 Mbepd (millones de barriles equivalentes de petróleo por día) frente a una
producción mundial cercana a los 88 Mbepd, si bien por ese aumento y por un uso
mas racional, las importaciones de petróleo en EEUU han disminuido
significativamente. Simultáneamente, la mayor parte del aumento de la
producción shale ha sido en el gas, lo que ha provocado la caída de su precio
interno, y que las empresas presionen al gobierno de EEUU para que autorice su
exportación. Entretanto, empresas operadoras de shale están empezando a retraer
sus inversiones, ya que se estima que una la mayoría de los campos de no
convencionales dejan de ser rentables con precios del barril de petróleo que
oscilan entre 50 y 80 U$ el barril. En Argentina ese precio límite de
rentabilidad, llamado ‘break even’, es
seguramente mayor.
Ante el
cimbronazo del mercado, la OPEP (Organización de Países Exportadores de
Petróleo, que integran 12 países, entre ellos grandes productores como Arabia
Saudita, Emiratos Arabes Unidos, Irak, Irán, y abastece un 30 % del consumo
mundial, ha decidido no aplicar a su producción un recorte que podría forzar el
aumento de los precios[vi].
Estos vaivenes del mercado no son resultado de la simple aritmética de la
relación oferta/demanda. Se especula que las grandes petroleras maniobran para
que las medianas y pequeñas empresas que operan en el shale de EEUU queden
fuera del negocio, y que los grandes de la OPEP coinciden en la maniobra para
no resignar su cuota de mercado, reduciendo su producción. Por lo que no es posible augurar que la caída
del precio del petróleo sea duradera; podría revertirse cuando los grandes operadores
consideren que ganaron la partida. Queda por considerar si no hay también presiones
geopolíticas, que coinciden con las comerciales, tratando de perjudicar a otros
países exportadores, opuestos políticamente a EEUU o a las monarquías del Golfo,
como Rusia, Irán y Venezuela.
SOBERANIA O AUTOABASTECIMIENTO?
Sea cual
fuere su estrategia global, es evidente que las grandes petroleras no
arriesgarán en el país más capital que el suficiente para conservar las áreas
concesionadas procurando que, a través de YPF y los gobiernos nacional y
provinciales, el conjunto de los argentinos haga la mayor parte del esfuerzo, tal
como sucedía hasta la llegada de Enrique Mosconi a YPF en la gestión
presidencial de Marcelo T. de Alvear. El proceso para convertir los recursos no
convencionales en reservas probadas, desarrollar la infraestructura y el
aprendizaje para elevar la eficiencia de los procesos de extracción y lograr
una producción competitiva en el mercado internacional, requiere grandes
inversiones y llevará muchos años.
Chevron
logró a través de la firma de varios acuerdos previos, ‘estrictamente confidenciales, que el contenido de la nueva ley resultara de su ´entera satisfacción´, tal como aseguran fuentes periodísticas que
accedieron a esos documentos. Y todas las empresas gozarán de esas condiciones.
Así es cómo, mientras se estima que YPF está aportando el 70% de la inversión
actual en los hidrocarburos no convencionales, el conjunto del pueblo argentino
carga con la crisis; el precio doméstico del petróleo es hoy de más de U$ 80 el
barril -no acompaña la caída del precio internacional, que ya bajó de los U$ 70-
y las naftas se pagan más que en EEUU y poco menos que en muchos países que no
tienen petróleo[vii].
Así las
grandes petroleras afianzan la seguridad energética de sus países, reteniendo
el control sobre los recursos ajenos. Y la tan pregonada ´Soberanía
Hidrocarburífera´ se ha sacrificado en aras de una pretendida cruzada por lograr
lo más rápidamente posible el autoabastecimiento de hidrocarburos. La cita que
encabeza este documento grafica, en otro contexto de nuestra historia, esta
disyuntiva que hoy enfrentamos.
OPOSICIÓN O
ANUENCIA
Ante la sanción de la nueva ley los
principales grupos políticos opositores se manifestaron contrarios a las limitaciones
que establece a la acción de las provincias productoras y sus empresas de
energía; en particular la eliminación -finalmente sólo parcial- del ´acarreo´.
Recelan de la concentración de poder en el P.Ejecutivo y especulan con el apoyo
político de los gobernadores y futuros candidatos de las provincias petroleras.
Sin embargo varios líderes políticos rehusan comprometerse públicamente a
derogar la ley 27007 en caso de acceder al gobierno. Algunos realzan la
profesionalidad -para nosotros discutible- del presidente de YPF, y señalan que las divergencias que asoman en
ocasiones entre sus apreciaciones y las del ministerio de Economía, son resultado
de las incongruencias en las políticas que aplica la presidente.
La historia de la política
hidrocarburífera en Argentina muestra que, en diversas
circunstancias, se han adoptado resoluciones drásticas, anulando o
retrotrayendo las consecuencias de actos de gobierno previos. Tenemos como
ejemplos la anulación de concesiones otorgadas y la reserva de áreas para YPF con
la oposición de jurisdicciones provinciales
-recurrente en las primeras décadas del siglo pasado- y la anulación en 1963 de los contratos celebrados
durante el gobierno del Dr. Frondizi. La eliminación en el pasado de decretos
o resoluciones, demostraba entonces el
corte franco con las políticas que los habían generado, y su efecto fue
respetado, aun por potencias extranjeras.
Hoy se recurre a modificar parcialmente
leyes o resoluciones, aun aquéllas promovidas por el mismo gobierno, o por
anteriores gobiernos políticamente afines, sin renegar abiertamente de su
espíritu, lo que refleja el retroceso, vergonzante, de la política de soberanía
declamada poco tiempo atrás.
En los últimos años se ha conformado un
cuerpo de opinión sobre las políticas en energía, con las apariciones públicas
y documentos difundidos por un grupo de ex-secretarios de Energía, de dispar
prestigio, de diversos orígenes políticos y de solvencias técnicas diversas, prekeynesianos
en lo económico con propuestas neomenemistas que tenderían a reproducir la
década del 90, cuando se llevó a cabo la eliminación de las politicas que
consideraban a los hidrocarburos como bienes estratégicos, y su reemplazo por
las decisiones del mercado. Para ellos los males parten de la crisis del 2001,
producto justamente de las políticas de los ´90, a las que disimuladamente
pretenden volver.
Varios de ellos se han comprometido aún
más en el apoyo a las políticas de apertura a las grandes multinacionales, hasta
alentar que el desarrollo del sector de hidrocarburos sea compatible con los
intereses de los EEUU (La NACION 24-11-14, pag 21). Algunos ya actúan como expertos
de agrupaciones partidarias, las cuales,
aun criticando hoy las decisiones del gobierno nacional, no aparecen dispuestas
a realizar cambios sustanciales en la política energética. Estos expertos no responsabilizan
de la situación actual a las políticas del menemismo, y silencian la
continuidad con las mismas en su esencia, a
través de los gobiernos de la Alianza y del kirchnerismo; en especial cargan
las tintas en la crítica a las intervenciones del Estado al amparo de la Ley de
Emergencia Económica vigente, en su mayoría parches mal aplicados que han
empeorado la situación de coyuntura que venían a remediar. Más allá de sus
competencias técnicas y de sus trayectorias políticas previas, estos expertos no
parecen ser portadores de proyectos de un rumbo realmente nuevo para el sector
energético.
QUÉ DECIR DEL
FUTURO
Hemos señalado en documentos anteriores
que la situación energética se tornaba realmente crítica, en la medida en que
se conjugaban tres aspectos netamente desfavorables: el primero, la caída de la
producción, que impedía revertir el déficit en el balance físico que acabó con
el autoabastecimiento; en segundo término, el creciente déficit en la balanza
comercial de la energía, producto de la importación de hidrocarburos y del
incremento de la cuenta subsidios; y finalmente, la pérdida del poder de
decisión de los gobiernos para revertir los aspectos anteriores, poder que,
cada vez más, se transfería a las grandes empresas del sector, particularmente
las transnacionales.
Creemos que este último aspecto se ha
convertido en el predominante, en la medida que los pasos dados por las autoridades
para intentar enfrentar los déficits físico y económico no han dado resultados
notorios, y sí han reforzado el poder de las empresas. Y que no se puede
esperar de esta administración un cambio positivo en el sector energético, en
tanto las medidas en el campo económico general muestran su política cambiante y
su debilidad frente al mundo financiero.
Hemos pregonado siempre que la energía
es un asunto de todos, en la medida que disponer de energía suficiente y de
calidad para llevar una vida digna es un derecho humano. Hoy más que nunca es
imprescindible el compromiso de la gran mayoría del pueblo en la reconquista de
la soberanía sobre nuestros recursos naturales para asegurar los derechos
elementales de la salud, el trabajo, la educación, vivienda.
Creemos firmemente en que debemos
luchar por imponer el regreso a una política energética -avalada por la opinión
mayoritaria del pueblo- de firme compromiso del Estado Nacional en la
recuperación del manejo soberano del sector, a través de grandes empresas estatales
e independiente de los dictados del comercio internacional. Esto requerirá un gran esfuerzo, imposible de
lograr sin el apoyo de la gran mayoría del país, que sólo lo brindará si
recupera la confianza en sus mandatarios y en las medidas que se adopten, que
deberán implicar la captura de las riquezas generadas por el sector y su
inversión racional, estratégica, por parte del Gobierno Nacional.
En ese camino insistiremos en abogar por:
Derogación
de la llamada ley corta, devolviendo el dominio jurisdiccional del subsuelo al
Gobierno Nacional.
Declarar
servicio público la provisión de los combustibles sólidos y líquidos y gas, la
electricidad, el agua y los servicios sanitarios.
Estatizar
totalmente YPF S.A: convertirla en YPF Sociedad del Estado y otorgarle la
exclusividad en la gestión operativa del sector hidrocarburos líquidos,
transformando las actuales concesiones de explotación en contratos de
operación.
Reintegrar
la cadena del gas, de producción y transporte, creando la nueva empresa estatal
única, Gas del Estado S.E.
Realizar
una exhaustiva evaluación de las reservas hidrocarburíferas, independiente de
las empresas.
Formular
un plan de corto y mediano plazo tendente a recomponer paulatina y sensatamente
el autoabastecimiento, enmarcado en una renovación de la matriz energética.
Reformar
los marcos regulatorios del gas y la electricidad y establecer los marcos regulatorios
de los demás servicios, reconvirtiendo los entes reguladores en organismos
estatales, no independientes, con direcciones idóneas.
Rejerarquizar
la Secretaría de Energía, ampliando su rol planificador y su dotación de.
personal calificado.
Fijar
precios y/o márgenes de utilidad en los distintos subsectores de las cadenas de
valor.
Reestatizar
el despacho unificado de cargas de la electricidad.
Reformular
todo el sistema tarifario de los servicios, de modo de establecer una jerarquía
progresiva, uniformidad para todo el territorio nacional, y valores subsidiados para la población de
bajos ingresos.
BUENOS
AIRES, 13 DE DICIEMBRE DE 2014
HUGO A. PALAMIDESSI GUSTAVO A. CALLEJA JOSE RIGANE
VICEPRESIDENTE
VICEPRESIDENTE
PRESIDENTE
[i] Ver MORENO, “El acuerdo con
Repsol”, 17-04-2014.
[ii] Las
multinacionales aceptan el acarreo: según Aranguren, el CEO de Shell, “tener de socio a la provincia no es malo,
porque ante problemas con el gobierno nacional, por la importación de equipos o
el incremento de las retenciones a la exportación, o con las comunidades
locales y los sindicatos, es más fácil encontrar una solución si la empresa
provincial participa” (Perfil, 24-8-2014)
[iii] La ley fue bautizada en
medios oficiosos, citados en la prensa, como ´ley Galuccio´.
[iv] “Habrá que decidir entonces si, y en qué condiciones, es aceptable
aplicar las modernas técnicas de fractura para superar la declinación de las
reservas convencionales en nuestros yacimientos. Pero si se aceptaran, hay que
atender también a que las formas, ritmo y circunstancias de la explotación
respondan a una estrategia genuina de afirmación de la soberanía energética”. MORENO; “La refinación de
petróleo”, junio 2013.
[v] Según dijo el Ing Galuccio,
en una exposición pública ante autoridades e invitados en la Casa Rosada en
mayo de 2012, el crecimiento propuesto para YPF entre 2013
y 2017 requería un promedio de inversiones de
U$ 7.000 millones anuales.
[vi] Se
estima que los grandes productores del Golfo Pérsico y Medio Oriente pueden
sostener hoy su producción con un precio de U$ 30 el barril.
[vii] La OFEPHI pidió al gobierno
no bajar el precio interno del petróleo; el
mencionado es el del crudo liviano Medanito, con el que se elaboran las naftas.
La contracara: el barril del tipo más pesado Escalante, de la cuenca del golfo
S.Jorge, se está exportando a U$ 60.
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