CONTRIBUCIÓN POR MEJORAS Y EQUIDAD URBANA

Por José Antonio Artusi

El 29 de Noviembre de 2007, a poco de culminar la anterior gestión municipal, el Concejo Deliberante de Concepción del Uruguay sancionó – con la oposición del Bloque de la Unión Cívica Radical – la Ordenanza 8316, por la que se autorizó al Departamento Ejecutivo a reglamentar la Contribución por Mejoras, establecida en el Artículo 74 de la Ordenanza 2980. Este Artículo establece a su vez la necesidad de la declaración, mediante decreto, de la utilidad pública de las obras y de la obligatoriedad del pago de la contribución correspondiente.
El Departamento Ejecutivo Municipal, en base a la autorización dispuesta por la Ordenanza 8316, dictó el pasado día 29 de Enero, el Decreto 21.602, que ordena que se proceda al cobro de la Contribución por Mejoras. Significativamente, el decreto no declara la utilidad pública de las obras en cuestión y sólo de manera implícita es que establece la obligatoriedad del pago.
El decreto establece un plazo perentorio con vencimiento en fecha 19 de marzo – recientemente prorrogado por 30 días por el Concejo Deliberante - para que los vecinos concurran a la Municipalidad a los efectos de asumir una de las formas de pago impuestas, a saber: Pago contado con 15 % bonificación; Plan 12 cuotas sin bonificación; Plan 24 cuotas con un interés del 1% mensual y Plan 44 cuotas con un interés del 2% mensual. Establece asimismo el criterio de cálculo de la contribución, basado en la longitud del frente de los inmuebles, conforme el siguiente detalle:
- Cordón Cuneta: $ 153 por metro lineal de frente;
- Pavimento flexible $ 266 por metro lineal de frente;
- Cañería Colectora Primaria Cloacal: $ 129,36 por metro lineal de frente;
- Pavimento Flexible con Cordón Cuenta: $ 419,00 por metro lineal de frente;
- Conexión domiciliaria de Agua Potable: $ 318,11 por unidad funcional y
- Conexión Domiciliaria Cloacal: $ 646,62 por unidad funcional.
Numerosos vecinos de distintos barrios de nuestra ciudad, ante la recepción de las intimaciones por parte del municipio, han reaccionado y expresado su oposición a lo actuado por el Municipio, por diversas razones.
Corresponde por ende analizar la razonabilidad y la conveniencia de las decisiones adoptadas por el Municipio, fundamentalmente a la luz de su impacto en el logro de condiciones de equidad urbana y de sustentabilidad de las inversiones en obras públicas a futuro.
En primer lugar, es pertinente adentrarse en el concepto de la “Contribución por Mejoras”.
En términos generales, Eusebio Cleto del Rey sostiene que “la contribución de mejoras es un tributo basado en el principio del beneficio. Tal principio nos dice: Si un individuo (persona física o ideal) se beneficia, en forma privada, con una actividad del Estado, éste puede cobrarle una cierta cantidad de dinero por esa razón” y que “la causa y medida de la contribución de mejoras es el beneficio recibido, no el costo de la obra.”
Jorge Macón da la siguiente definición del tributo que nos ocupa: "La contribución de mejoras grava el aumento de valor que se opera en la propiedad inmueble, como consecuencia de las obras que construye el sector público."
El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires ha dictaminado que “la contribución de mejoras es un tributo que se impone a los contribuyentes en función del aumento del valor que experimentan las propiedades aledañas o contiguas a una obra pública como consecuencia de la realización de las mismas; no obstante ello, la práctica ha hecho que dicha imposición se tome como un recupero de la inversión que realizan las Comunas, como asimismo que el importe que se perciba en su conjunto se fije en función del costo de las obras ejecutadas y se prorrateen entre los contribuyentes beneficiarios de las obras en base a algún parámetro predeterminado.”
Según Oscar Barrero Ochoa, la “CONTRIBUCION DE MEJORAS” es un “gravamen sobre inmuebles que se benefician por la obra pública”, donde “los recursos captados se destinan a la financiación de la obra pública”.
Este autor señala tres aspectos fundamentales:
- Los municipios deben captar parte de la plusvalía del suelo para recuperar sus inversiones en infraestructura.
- El propietario del suelo es pasivo en el proceso de valorización; todo el valor se lo genera la ciudad y las obras publicas.
- La gestión del suelo por el municipio es la forma efectiva para desarrollar ordenadamente una ciudad.
Barrero Ochoa menciona 3 criterios para el cobro de la contribución por mejoras:
a) La capacidad de pago del contribuyente,
b) Los beneficios percibidos por el inmueble,
c) El costo de la obra.
En el caso que nos ocupa sólo se ha tenido en cuenta este último criterio; y muy tangencialmente la capacidad de pago del contribuyente. Por otra parte, queda claro que los dueños de inmuebles con frentes sobre las calles donde se realizaron obras no son los únicos beneficiados. Mas aún teniendo en cuenta que buena parte de las arterias pavimentadas son vías de penetración, utilizadas frecuentemente por quienes salen y entran de la ciudad, como alternativa a las vías tradicionales, de por sí saturadas y con un tránsito poco fluido por la presencia de semáforos.
Es una práctica reiterada por muchos municipios en nuestro país establecer sistemas de financiación de obras públicas a través de la contribución por mejoras, aún distorsionando el concepto, tal cual lo reconoce el Tribunal de Cuentas bonaerense. De todos modos, en general, la normativa aplicable reconoce ciertos requisitos ineludibles, que en este caso en Concepción del Uruguay han sido omitidos:
- La consulta previa a los vecinos afectados, informando las características de la obra y el costo estimado. En algunos casos, el costo finalmente facturado no puede exceder un tanto por ciento del costo estimado. Esto da previsibilidad y permite al vecino tener elementos de juicio concretos para adherir u oponerse a la realización de la obra.
- La declaración – en algunos casos por decreto y en otros por ordenanza – de la utilidad pública de la obra y de la obligatoriedad del pago de la contribución.
- La apertura de un registro de oposición, en el que los frentistas que no acepten la obra puedan dejar constancia fehaciente de ello. En general, la obra se declara de utilidad pública y de pago obligatorio cuando la oposición a la obra no supera el 25% o el 30% del total de frentistas afectados.
Digámoslo claramente: ninguna obra pública es gratis. De lo que se trata es de determinar quienes y en qué proporción afrontan su costo. En este caso particular, no queda duda, por lo expuesto, y por los valores resultantes, que estamos lejos de configurar esquemas que avancen en la dirección de la equidad urbana y la solidaridad. Por el contrario, se hace recaer un porcentaje demasiado elevado del costo de la obra – más allá de lo distorsivo del concepto de “contribución por mejoras” que ello implica – sobre las espaldas de los propietarios de los inmuebles sobre las calles donde se han realizado las obras. El resto de los contribuyentes, que se ve beneficiado directa o indirectamente por las obras, sólo aporta un porcentaje ínfimo a través de rentas generales. Por otra parte, al interior del conjunto de inmuebles afectados se cometen también notorias injusticias al adoptar el criterio de la longitud del frente para calcular la contribución. De este modo, propietarios de inmuebles de muy diverso valor, y de muy diferente capacidad contributiva, se ven obligados a pagar idéntico valor por metro lineal de frente. Puede llegar a darse el caso absurdo de una propiedad de menor valor que otra que sin embargo tribute más en concepto de contribución por mejoras sólo por el hecho de tener un metro o dos más de frente. Difícilmente pueda calificarse a este sistema de solidario.
Esbozamos aquí, como un simple aporte al debate ciudadano, algunos criterios que deberían servir para comenzar a elaborar propuestas alternativas:
1) Aumentar la incidencia de absorción de los costos de las obras a través de rentas generales, y por ende disminuir la incidencia en la contribución por mejoras a cargo de los frentistas.
A tenor de manifestaciones de funcionarios municipales reflejadas en diversos medios de comunicación, el porcentaje que se ha hecho recaer sobre los frentistas ascendería al 60% del costo de las obras. Parece razonable disminuir ese porcentaje, por ejemplo, al 30%, y absorber el 70% restante a través de rentas generales, dado que se trata de obras que han beneficiado – de una u otra manera - al conjunto de la comunidad. Con esta sola modificación ya los valores que hoy se ven obligados a abonar los frentistas disminuirían al 50%.
2) Modificar el criterio de cálculo, desechando el cobro por metro lineal de frente, y sustituyéndolo por la valuación fiscal de los inmuebles, con criterio progresivo.
El criterio de cobro por metro lineal de frente no es el indicado para la contribución por mejoras, ya que ésta debe gravar la plusvalía generada por la inversión pública, vale decir el aumento registrado en el valor del inmueble. La valuación fiscal permitiría repartir de manera más equitativa ese 30% del que se hacen cargo los frentistas afectados.
Por ejemplo, con el actual sistema una propiedad de 10 metros de frente debe pagar $ 4.190 por el pavimento flexible y el cordón cuneta.
Imaginemos dos casas linderas. Las dos tienen 10 metros de frente, por ende las dos deberán abonar lo mismo: $ 4.190. Una tiene 10 metros de frente por 30 de fondo, un terreno de 300 metros cuadrados, con una construcción de dos pisos, de buena categoría, con una superficie cubierta de 200 metros cuadrados, construida hace muy poco. Su titular es propietario de otros inmuebles. La otra tiene 10 metros de frente por 15 de fondo, un terreno de 150 metros cuadrados, con una construcción de un piso, de baja categoría, con una superficie cubierta de 50 metros cuadrados, construida hace 50 años, con el consiguiente deterioro. Se trata de la única propiedad de su titular, destinada a vivienda. ¿Es razonable pensar que las dos propiedades aumentan su valor por efecto de la presencia de la obra pública exactamente de la misma manera, o sea en $ 4.190? ¿ Es justo que los dos propietarios paguen exactamente lo mismo ? ¿ No es más lógico pensar que el aumento en los valores de los inmuebles es un porcentaje x de los valores previos a la realización de la obra, de por sí diferentes ? Si es así, si la valuación fiscal de la primera casa es, por ejemplo, 5 veces mayor que la de la segunda, la contribución por mejoras de ambas propiedades deberá guardar esta relación, o sea 5 a 1. En nuestro ejemplo, de todos modos, dado lo anteriormente propuesto en el sentido de aumentar la absorción del costo a través de rentas generales, ambos pagarían menos. En el sistema actual, entre los dos deben abonar $ 8380. En nuestra hipótesis, entre ambos deberían pagar la mitad, o sea $ 4.190, pero repartido más equitativamente: el dueño de la primer casa debería pagar $ 3.492, y el de la segunda casa $ 698.
La hipótesis de que el dueño de la primer casa no pague nada, por el sólo hecho de tratarse de una “obra pública”, no parece demasiado razonable ni apuntaría al logro de la equidad urbana.
La excepción deberían ser los inmuebles baldíos, con una lógicamente baja valuación fiscal por ausencia de mejoras. En estos casos se debería incorporar una sobretasa, de modo tal de estimular la utilización racional de la superficie de suelo urbano con dotación de servicios.
3) Prever nuevos planes de financiación, con mayores plazos y menores tasas de interés.Prever planes de pago a 12, 24, 48 y 60 meses, con tasas de interés razonables, no superando en ningún caso el 1% mensual.
4) Prever expresamente casos en los que corresponderán bonificaciones y/o exenciones.Por ejemplo: vivienda única de grupos familiares con ingresos por debajo de x pesos, vivienda única con algún integrante discapacitado, etc..
Esto evitaría la discrecionalidad de la consideración particular caso por caso, con el consiguiente peligro de decisiones poco transparentes al calor del amiguismo político. Si tiene que haber excepciones – y es lógico que las haya – deben estar taxativamente enunciadas en la normativa, y su tratamiento debe ser automático; el que esté incluído en las causales previstas debe ser beneficiado directamente, sin que ello se interprete como producto de ningún favor o “gauchada”. Además, habrá que analizar si corresponde el recupero de la inversión en obras financiadas con aportes de la CAFESG, lo que a priori no parece haberse hecho en ningún municipio.
5) Incorporar una sobretasa a los derechos de construcción sobre obra nueva y refacción en inmuebles sobre calles con mejoras. Esto permitiría una apropiación social de la plusvalía generada en esos terrenos como consecuencia de la inversión pública. Los valores deberían ser balanceados de modo de no desalentar la construcción en terrenos baldíos ni la densificación necesaria para una adecuada amortización de los costos de la prestación de servicios públicos.
6) Crear un Fondo Municipal Permanente de Obras Públicas, integrado por un porcentaje a aplicar sobre el monto de la TGI de todos los inmuebles de la ciudad, con criterio progresivo.
Por ejemplo:
- Dividir al conjunto de los inmuebles de la ciudad en 3 grandes categorías, según su valuación fiscal: alta , media, baja.
- Aplicar una alícuota del 10% a los inmuebles de categoría alta.
- Aplicar una alícuota del 5% a los inmuebles de categoría media.
- Aplicar una alícuota del 2% a los inmuebles de categoría baja.
- Aplicar una alícuota del 20% a los inmuebles baldíos sobre calles pavimentadas, y con redes de agua potable y cloacas.
Los valores son sólo estimativos, y deberían evaluarse a la luz de la recaudación efectiva que implicarían; además, el Fondo debería también poder recibir recursos de otras fuentes.
Los recursos del Fondo Municipal Permanente de Obras Públicas deberían depositarse en una cuenta específica, destinada exclusivamente a la realización de obras públicas. El acceso a la información pública referida a los ingresos y egresos del Fondo debería ser irrestricto, poniendo toda la información relevante a disposición de la ciudadanía en Internet, en la página oficial del municipio.
Las decisiones acerca de las prioridades y las características de los proyectos a encarar debieran tomarse por ordenanza sancionada por el Concejo Deliberante, luego de su tratamiento en ámbitos de planificación y participación ciudadana (plan estratégico, planes de sector, audiencias públicas, presupuesto participativo, etc.) Este fondo permitiría disponer de manera permanente de un flujo de recursos genuinos volcados a la obra pública, sin necesidad de someter a los vecinos a la desagradable sorpresa de recibir intimaciones para pagar por obras que creían que no iban a tener que pagar nunca, y que en muchos casos directamente no pueden pagar.
Para que la solidaridad y la equidad urbana sean una realidad. Y no un slogan de campaña.-