Por Gustavo Calleja
Introducción.-
Es normal escuchar del actual Presidente y de algunos ex presidentes, desmesurados elogios a los contratos petroleros firmados por Arturo Frondizi. Carlos Menem, por ejemplo, los calificó como “actos realmente geniales”. En cambio, manifestó que la anulación de dichos contratos, dispuesta en 1963 por el Presidente Illia, “fue un verdadero acto de corrupción, que le costó a la Argentina miles de millones de dólares. Y todavía no encuentro quien se haga responsable de ello”; también sostenía que constituían la continuidad de la política iniciada por Juan Perón en 1954 con el contrato firmado con la Standard Oil de California. Otros como Raúl Alfonsín , en agosto de 1987 y en una reunión ante petroleros privados realizada en la Residencia de Olivos, según Ámbito Financiero, sostenía que la anulación de los contratos fue un error.
Todos los críticos de la anulación coinciden, falazmente, en afirmar que se perdió el autoabastecimiento, que no fue logrado ni cercanamente, por lo que no puede haberese perdido; que se pagaron cuantiosas indemnizaciones, olvidando que Illia compró activos a las compañias y no les pago un solo dólar en concepto de reparación, cosa que si concretó Onganía mediante el Decreto Ley nº 17.246 a Ámoco y Cities Service; que el país perdió la oportunidad de exportar aprovechando los ciclos alcistas del precio del petróleo, cuando la actuales y paupéerimas reservas que ostentamos en la actualidad son producto de una política de extracción intensiva y depredatarioa como la instaurada por los contratos frondizistas en un país que sólo tiene reservorios para su uso interno; agregan también que se incrementó sustancialmente la producción, cosa que es cierta pero que no se debe a los contratos sino al Plan de Reactivación de YPF aprobado por el Presidente Eugenio Aramburu mediante el Decreto Ley nº 15.026/56, confeccionado por los mejores técnicos y especialistas argentinos.-Julio Canessa, Juan Sábato, Alejandro Clara , Jorge del Río, Carlos Alconada Aramburu, Antulio Pozzio, Conrado Storani, etc…- y que preveía el logro del autoabastemiento para 1961 en base a la exclusiva acción de YPF.
En un mundo donde nadie –salvo los gobiernos argentinos desde 1989 en adelante- discute el carácter estratégico de los hidrocarburos y donde observamos un recrudecimiento de los conflictos bélicos en pos de asegurarse la disposición de los reservorios más importantes, descalificar la anulación de los contratos petroleros dispuesta por Arturo Illia adquiere un carácter disparatado. Aquel acto constituyó, a mi juicio, la más importante decisión política y económica realizada desde 1963 a la fecha. Estaba orientada, en el estricto marco de las instituciones republicanas, a reparar la juridicidad del país , y a revertir el inicio del proceso de desnacionalización del patrimonio colectivo.
El elogio a Frondizi, y la crítica a la política de Illia de recuperación del poder de decisión nacional en una columna económica estratégica, representa una muestra paradigmática de los objetivos del neolibaralismo. Responde a la necesidad de minimizar el alcance de los actos soberanos de la Nación y del poder de decisión nacional enmarcado en las normas jurídicas preexistentes. Inversamente a la acción política de Illia, Frondizi, apenas llegado al poder, violó sus pactos preelectorales. Con esa conducta infligió un gravísimo daño al sistema democrático a través de la pérdida de credibilidad social en los dirigentes políticos, agudizando la crisis de representatividad. Fue un anticipo nefasto de los que hoy nos sucede, donde, sin afectar las normas de una seudo democracia con sufragio periódico, se consolida día a día un sistema plutocrático en el que se gobierna por y para el poder económico.
La revisión de los actos de gobierno es otro aspecto central de los decretos anulatorios, porque. ante la cantidad y la magnitud de los ilícitos cometidos podría llevar, en la gran mayoría de los casos, a la declaración administrativa o judicial de su nulidad. Para Illia no sólo se trataba de cumplir el compromiso preelectoral: también importaba demostrar que no existiría impunidad para nadie, ni para los corruptores ni para los corrompidos, por más alta que fuera la función desempeñada. La anulación por vía administrativa –ampliamente justificada en los Considerandos de los decretos anulatorios- lleva implicita un postulado de moral política actualmente olvidado: no se debe convivir con los ilícitos y menos aún justificarlos mediante su convalidación o inacción. Tales actos administrativos, en los que participaron Carlos Aconada Aramburu, Andel Salas, Adolfo Silenzi de Stagni, Antulio Pozzio, Juan Sábato, Héstor Masnatta, entre otros constituyen un tratado sobre las nulidades, las definiciones juridccionales, el concepto de servicio público, eccc; son tomados como ejemplo en países que atyraviezan situaciones de lucha para la recuperación de sus bienes hidrocarburífers, tales como Venezuela y Bolivia.
Los contratos no fueron una genialidad de Frondizi, eran jurídicamente nulos, moralmente corruptos y económicamente perjudiciales, y su anulación resultó objetivamente, y largo plazo, muy beneficiosa.
Consideraciones.-
Bien vale hacer un balance de la cuestión, sin olvidar que constituye uno de los hechos históricos más discutidos. La publicidad de importantes medios vinculados al privilegio económico ha tornado creíbles auténticas falacias. Como una primera aproximación, a tal fin, he considerado conveniente:
1) resumir un documento oficial del Comité Nacional de la UCRP, presidido entonces por el Dr. Ricardo Balbin y publicado en 1960 , cuando aun gobernaba el Dr. Frondizi empeñado en su famosa batalla del petróleo.
2) analizar la cuestión a la luz de los hechos sucedidos a partir de su anulación.-
1) Resumen del documento del Comité Nacional de la UCRP titulado: El petróleo en la República Argentina ” – Buenos Aires, 1960.-
A.- Antecedentes
A medida que los requerimientos del desarrollo industrial y la transformación operada en el transporte, exigieron mayores cantidades en la producción petrolera, YPF fue adaptando su dimensión al compás de un crecimiento acelerado y de altos indices sin precedentes en esa Industria.
En la posguerra, la presencia de las petroleras internacionales en nuestro país, significó un permanente obstáculo para el desarrollo de la empresa nacional. Desde la creación de YPF sólo subsistían a la espera de que algún acontecimiento les permitiera lograr nueva importancia. Intentado en el año 1954 con el Contrato de la California firmado por Juan Perón, se consuma la operación luego del 1° de mayo de 1958.
Con los planes del desarrollo puestos en marcha luego del año 1955, dejando operar a la estructura petrolera argentina y llevando adelante los planes de reactivación ya iniciados, ajustándose estrictamente a la tradicional política petrolera argentina, el país lograba su autoabastecimiento de petróleo y gas natural para el año 1961.
El gobierno de Arturo Frondizi inauguró en l958 una falaz prédica declamatoria en torno de la necesidad y urgencia de autoabastecimiento, alegando la insuficiencia financiera y técnica del Estado A pesar de presentarlos como locaciones de obras y de servicios, eran típicas concesiones y, en consecuencia, violatorias de la Constitución, de leyes de la Nación, del Código de Minería y de las Constituciones provinciales.
Los pozos que perforaron las empresas concesionarias pasaron a ser de su propiedad, prácticamente hasta su agotamiento, y eran ellas quienes determinaban los volúmenes a extraer. YPF se obligó a adquirir el petróleo que produjesen aunque se excedieran las posibilidades de la empresa para transportarlo y/o almacenarlo, a un precio y en condiciones absolutamente antieconómicas.
Además de la irregularidad referida a la real naturaleza de dichos contratos, deben agregarse aquellas que se refieren a su tramitación, pues fueron gestados en la clandestinidad, se concertaron mediante una prolongada acefalía de la repartición oficial, por medio de un “delegado personal” del Presidente de la República (Arturo Sábato), desprovisto de autoridad legal y en transgresión al régimen institucional que vertebra el Estado de Derecho. Debe sumarse la ausencia de toda intervención de los organismos asesores y de control, con actuación preventiva en las contrataciones de YPF.
Enunciativamente, se mencionan las siguientes irregularidades formales y materiales, que fundamentaron la nulidad:
- Falta de licitación: tal como lo ordenaban las leyes vigentes.
-.Avance sobre las legislaciones provinciales: sin la aceptación provincial y contrariando expresas disposiciones de normas constitucionales de alguna de ellas.
-. Tratamiento impositivo excepcional: en violación de disposiciones constitucionales (artículos 16, 67 y concordantes). Y estas excepciones se sancionaron omitiendo la necesaria intervención del Congreso de la Nación.
-. Obligación de Y.P.F. para afianzar: los bancos Central e Industrial de la República, transgrediendo sus respectivas cartas orgánicas, debieron avalar a Y.P.F., pero a las empresas comprometidas a realizar las prestaciones, no se les requirió aval alguno.
-. Y.P.F. tomó a su cargo el caso fortuito y la fuerza mayor: invirtiendo los términos de cualquier relación contractual, Y.P.F. toma a su cargo cualquier evento que ocurra y haga imposible el estricto cumplimiento de la obligación a su cargo.
-. Se pactó el arbitraje: en violación del artículo 100 de la Constitución Nacional y las leyes procesales y de organización de los Tribunales Nacionales.
Asimismo, es necesario prestar atención a la real significación económica de los contratos, a saber:
- Monto real de las inversiones: no obstante que se informó que las inversiones comprometidas excederían los U$S 1.000 millones, las cantidades realmente obligatorias no llegaban a U$S 80 millones y las inversiones reales no pasaron de U$S 20 millones, pues lo demás serían reinversiones de sus grandes beneficios. Ello ha hecho decir a una revista especializada de los Estados Unidos “Hanson´s Latin American Letter”: “Cuando los argentinos despierten, se asombrarán de cómo, a cambio de tan poco capital, liquidaron tan valiosos yacimientos: entonces la indignación será muy grande”".
-. El precio que debe abonar Y.P.F.: se adoptó el criterio del precio internacional, llegando en muchos casos a superarlo, en virtud de las desgravaciones y beneficios. El costo promedio a pagar por Y.P.F. resultó de U$S 21,75 el m/3. Como en ese precio estaban incluidos los costos de exploración y desarrollo en que había incurrido YPF, en definitiva, ésta terminaba pagándolos dos veces.
Al tiempo de celebrarse estos contratos, el costo total de producción para Y.P.F. ascendía a U$S 4,50 el m/3 .
Se dió la paradoja que importando el petróleo (y no consumiendo nuestras reservas), resultaba apreciablemente más económico al país, pues los últimos embarques puestos en La Plata costaron un promedio de U$S 16,51 el m/3. Podría haberse justificado esta enorme diferencia con el costo de importación, si tan siquiera las contrataciones evitaran el drenaje de divisas que se generó. Pero ello tampoco ocurrió, puesto que los pagos debían realizarse en dólares. El aumento de más de 300% en los precios de la nafta, kerosene, gasoil, etc., fueron pues, la inmediata consecuencia de los contratos examinados.
Luego de consumadas las contrataciones que en mayor medida comprometieron los yacimientos de Y.P.F. el gobierno de Frondizi sancionó la ley 14.773, en la que se declaró que “los yacimientos de hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos existentes en todo el territorio de la República, son bienes exclusivos, imprescriptibles e inalienables del Estado Nacional.” y que todas las actividades del ciclo económico de los hidrocarburos estarán a cargo de Y.P.F., Gas del Estado y Y.C.F.
Con posterioridad a su sanción se celebraron contratos con empresas extranjeras -Shell, Esso y otras- en flagrante violación a sus enunciados e incluso, concediéndoles beneficios significativos en las etapas de refinación y comercialización., que dañaban significativamente a YPF.
B.- El autoabastecimiento de Petróleo
-. Su verdadera significación: el problema del autoabastecimiento estaba vinculado a los factores que provocaban el estrangulamiento exterior de nuestra economía, pues el país sufría una secular pérdida en los términos de intercambio. Su obtención propendía al restablecimiento del equilibrio en la balanza de pagos y coadyuda al desarrollo industrial competitivo mediante la colocación en el mercado nacional de combustibles baratos. El problema del autoabastecimiento, padecido duramente en el trascurso de la Primera Guerra Mundial , fue uno de los motivos que inspiró a Hipólito Yrigoyen a crear Yacimientos Petrolíferos Fiscales, como a Marcelo Alvear y Enrque Mosconi para desarrollarla.
Ambas metas se habían venido logrando rápidamente con YPF estatal. Por el contrario, con la celebración de los contratos se agravó el problema de la balanza financiera, pues:1) sus pagos estaban convenidos en moneda extranjera y 2) respecto del precio del combustible, el aumento del 300% nos explica por sí solo la nueva tendencia que se produjo en la evolución de los precios internos.
Como subsistió el drenaje de divisas, se deberían exceder las necesidades del mercado nacional, para lograr saldos exportables de petróleo y abonarle a las empresas extranjeras.
-. Las proyecciones para alcanzarlo: está demostrado que antes del 1/05/58 se habían puesto en marcha medidas que proveían, respecto de lo requerido para llegar al autoabastecimiento, un programa de acción del cual se había cumplimentado en los siguientes porcientos: en exploración el 100%, en producción de petróleo el 76%; en producción de gas el 82%; en refinación, el 92%. Virtualmente, el país estaba próximo a la meta definitiva.
-. La exportación y comercialización: la exportación del petróleo no es un objetivo en ningún país del mundo -con excepción de aquéllos que mantienen una estructura colonial de dependencia exterior- no sólo por tratarse de un factor vital para las economías nacionales, sino por su especial naturaleza - bien no reproducible, perecedero, estratégico, materia prima-poder- que debe ser racionalmente explotado en base a proyecciones de las necesidades del mercado interno.
Vale preguntarse por qué irrumpen en el escenario nacional estos contratos, y así, podemos señalar:
-. Causas internacionales: la demanda mundial de petróleo es creciente y el ideal del autoabastecimiento se aleja cada vez más de los países de alto desarrollo industrial, los cuales, dada su propensión al consumo, deben asegurarse reservas adecuadas para su crecimiento y seguridad. De allí, que en resguardo de sus intereses. EE.UU. busca fuentes seguras de provisión.
-. Causas nacionales: las políticas que se han seguido en esta materia, han empalmado con los “Slogans”de la libre empresa, cuya aplicación viene desarticulando las defensas de la economía nacional; algunos de ellos, como el que valoriza en cero al petróleo bajo tierra caen en el sentido del ridículo.
2) Análisis de las consecuencias de la anulación.-
Vale recordar que los contratos fueron firmados en una época de petróleo barato (u$s 12/m/3 ), signada por la acción expoliatoria de las multinacionales sobre los países productores. Por otra parte ya existía la certeza de una reacción inevitable por parte de estos últimos. Finalmente debe observarse la necesidad de EE.UU. de asegurarse el suministro de petróleo, ante la pérdida de su autoabastecimiento, problema que en su momento obligó al Presidente FRranklingh D. Roosevelt a ocupar militarmente los yacimientos.
Así podemos observar que en 1954 se produjo la creación del consorcio petrolero Iraní; en 1956 sucede la Crisis de Suez (2° crisis petrolera de la posguerra); en 1957 Enrico Mattei cierra tratos con el Sha de Irán; en 1958 se produce la Revolución Iraquí ; en 1959 EEUU impone cuotas a la importación y se celebra el Congreso Petrolero Arabe y en 1960, los países productores fundan la OPEP. Todo indicaba la inestabilidad del precio internacional y esa circunstancia se constituyó en uno de los estratégicos básicos utilizados para anularlos.
Un análisis objetivo de la anulación demuestra que:
a) no implicó perder un autoabastecimiento, falazmente declamado y jamás alcanzado; importa señalar que el aumento de la producción obtenido a partir de 1958, se debió, más que a los contratos, al Plan de Reactivación de YPF iniciado en 1957 por el Presidente Aramburu. Los defensores de los contratos avalan sus afirmaciones en que en un solo més la producción superó al consumo; no dicen que de inmediato comenzó a bajar, incluso durante la vigencia de los contratos. Además, el autoabastecimiento se mide, aquí en en todos los países del mundo, an términos anuales y haciendo jugar los inventarios iniciales y finales; además, no incluyen las importaciones y las exportaciones de subproductos (naftas, gasoil, fueloil…) ni la de los bienes sustitutos, como el gas naturtal y el licuado. Argentina recién se autoabasteció en 1985.
Sostienen, asimismo, el gran aumento de la producción, que es cierto, pero que surge de que recibieron las mejores áreas en perfecto estado de funcionamiento; además, YPF, en las áreas que le quedaron produjo un aumento similar, a pesar de que debió regular la producción de éstas áreas para recibir la de los contratistas, de acuerdo a las exigencias contractuales.
b) no produjo una baja en la producción total de hidrocarburos (petróleo más gas), pues la caída de la producción se inició en 1963, ocasionada por la explotación irracional aplicada desde 1958;
c) no obligó al pago de indemnizaciones, ya que no pueden considerarse tales a las compras de activos realizadas a los contratistas, a precios de liquidación; las reconocidas por la Revolución Argentina mediante la Ley 17.246, consideró en otorgar nueva vigencia a dos de los contratos –Amoco y Cities Service- que judicialmente habían resisituido a la anulación decretada por Illia mediante los decretos nº 744 y 745 de 1963; sus áreas estaban a punto de ser ocupadas al producirse el golpe de junio de 1966.
d) permitió reorganizar YPF y reducir el incremento de los saldos comerciales negativos de la balanza energética, que se hubieran producido a causa del espectacular incremento de la actividad económica de los años 1964/65 ;
e) impidió que las crisis petroleras iniciadas a partir de 1973, que elevaron el precio internacional del petróleo de 15 a 200 U$S/ m/3 (1.230 %), afectaran de manera directa a la economía (pues los contratos estaban atados al precio internacional) agravando los problemas ocasionados por la baja del precio de nuestras exportaciones y el aumento de los biens importados, originado por el incremento mundial de los costos energéticos;
f) evitó pagar a los contratistas una cifra aproximada a U$S 3.500 millones, surgida de comparar el precio reconocido a YPF y el que ésta tendría que haberles pagado a los contratistas durante la vigencia de los contratos (ver trabajo de Conrado Storani publicado el 27/11/84 en Ambito Financiero “Análisis económico de la anulación de los contratos petroleros en 1963 por el Presidente Arturo Illia). Storani toma sólo tres contratos y trabajando en dólares de valor corrientes llega al siguiente detalle:
Amoco U$S 2.049.420.500
Cities Service U$S 775.517.550
Ex Tennessee U$S 689.743.530
TOTAL U$S 3.514.681.850
g) hizo posible que YPF descubriera el yacimiento gasífero gigante de Loma de la Lata, en un área que estaba en poder de la Esso que, a consecuencia del alto precio contractualmente convenido hubiese impedido alcanzar el desarrollo gasífero actual, o sólo podían haber accedido al mismos los más pudientes Además, su explotación total, le hubiese reportado al contratista ingresos cercanos a los U$S 64.000 millones, medido en valores actuales
h) no fue obstáculo para que el país pudiera eventualmente convertirse en exportador y aprovechara los años de precios altos, pues después de más de treinta años de esfuerzos exploratorios, las reservas siguen siendo pobres. La realidad que vivimos luego de la desreguación aplicada desde 1991, donde los horizonte de reservas de gas y petróleo pasaron, en relación a 1889, de 38 a 8 y de 18 a 5 años, respectivamente, da por tierra con la falacia de considerar a la Argentina como país exportador Por otra parte, YPF sólo hubiera podido exportar a pérdida, porque sus costos (precios contractuales más costos de transporte y almacenamiento, más impuestos y costos de los contratistas a su cargo), resultaban muy superiores a los precios de exportación.-
i ) terminó con contratos atados al precio internacional ,pagaderos casi totalmente en divisas y que al gozar de exenciones fiscales, llegaban a superarlo, configurando el único caso de un país que pagaba más por su petróleo que si lo importara. YPF no sólo no recuperaba los costos de exploración y desarrollo realizados en las áreas cedidas, ya que al estar incorporados al precio que debía abonar, terminaba pagándolos nuevamente.
j) Poseían irracionalidad técnica, porque al provocar la explotación intensiva, valiosos yacimientos sufrieron daños irreparables;
k) eran moralmente inaceptables e ilegales, pues, además de establecerlo los dictámenes de la Fiscalía Nacional e Investigaciones Administrativas presidida popr el Dr. Saadi Massué y de la Comisión Especial Investigadora sobre Petróleo de la Cámara de Diputados de 1964, con el voto favorable de todos los bloques (incluído el justicialista), con excepción del desarrollista-, en un fallo del 4 de julio de 1967, con jueces nombrados por el dictador Onganía, la Cámara Federal en lo Correccional y Criminal sostuvo que “los hechos denunciados como infracciones penales constituirían, en principio, los delitos de usurpación de autoridad, violación de los deberes de funcionarios públicos, cohecho, negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas y concusión...” y dado el tiempo transcurrido no corresponde instruir sumario criminal “por prescripción de la acción penal”. Los procesados más importantes eran Arturo Frondizi, Rogelio Frigerio y Arturo Sábato. Podemos deducir que, de no haberse producido el golpe del 28/06/66, responsables citados habrían sido condenados; de allí el apoyo de Arturo Fondizi al mismo.
Las crisis iniciadas en 1973 y los sucesivos aumentos de precio, privaron a los defensores de los contratos de uno de sus principales argumentos, pues el daño que hubiese sufrido la Nación si hubieran estado vigentes habría sido inmenso. Sólo los siguieron avalando los económicamente interesados y los desacreditados por los dictámenes legislativos y judiciales. Carentes de argumentos racionales y sin datos que los avalen, no vacilaron en repetir falacias que aún perduran -tales como el logro del autoabastecimiento y los costos de miles de millones de U$S en indemnizaciones- tratar de descalificar idónea y moralmente a los responsables de la anulación, llámense Arturo Illia, Carlos Perette, Eugenio Blanco, Antulio Pozzio, Juan Sábato, Conrado Storani, Carlos Alconada Aramburu, Amilcar Mercader, Juan Carlos Pugliese, Eugenio Blanco, Adolfo Silenzi de Stagni, entre otras personalidades de intachable conducta. Rogelio Frigerio los consideraba “personas vinculadas al negocio de la importación”... “que anteponían los intereses del comité a cualquier otra consideración, los que conscientemente hacían un daño al país” (Ver Rogelio Frigerio” -Editorial Abril 1983).
Es curioso observar que, en 1973 -cuando ya había comenzado la espectacular escalada alcista de los precios del petróleo- Rodolfo Terragno aun consideraba que en la Argentina en 1963 había tenido lugar una “actitud de nacionalismo vacío”... “en definitiva, se favoreció a empresas extranjeras del tipo Shell y Esso, más interesadas en la importación que en la explotación” ( Terragno Rodolfo : "Medio Oriente: los traficantes del petróleo". Ediciones de la Flor.-1974). Olvidaba que con la anulación a esas empresas, además de anulársele los contratos de explotación y/o exploración, se les terminaron los beneficios contractuales que obligaban a YPF a venderles petróleo a precios subsidiados y a cederles una porción del mercado.-
Buenos Aires , 2 de noviembre de 2007.-
Gustavo A. Calleja
Ex Subsecretario de Combustibles de la Nación
Foto: El Dr. Arturo Umberto Illia en un acto en Concepción del Uruguay
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